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Recaudación vs. Incentivos el dilema de Panamá

Por: Financiero 02 Nov 2020

Conforme al recién aprobado presupuesto para 2021, se estima que los ingresos públicos que devendrán del Canal de Panamá alcanzarán el 20.1% del total. Y esto, según deja ver el documento ‘Recomendaciones para avanzar a una Panamá más desarrollada y más democrática’, publicado la semana pasada por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), es un error.


Recaudación vs. Incentivos el dilema de Panamá
Fortalecer la capacidad de recaudación tributaria y bajar la dependencia del Canal, dos de los consejos del Icefi

Conforme al recién aprobado presupuesto para 2021, se estima que los ingresos públicos que devendrán del Canal de Panamá alcanzarán el 20.1% del total. Y esto, según deja ver el documento ‘Recomendaciones para avanzar a una Panamá más desarrollada y más democrática’, publicado la semana pasada por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), es un error.

La alta dependencia del Gobierno a los ingresos derivados del Canal de Panamá, la débil administración tributaria y los crecientes niveles de evasión, la falta de transparencia fiscal y financiera del país, y la débil interrelación de la planificación de los diferentes entes para el logro de sus resultados, son los desafíos que deben atenderse para minimizar los riesgos en el futuro inmediato y mediato de Panamá.

La disponibilidad de los ingresos del Canal de Panamá obviamente es una fuente de recursos que los panameños no deben descuidar, pero también en materia tributaria las políticas del país son débiles.

La continua disponibilidad de recursos derivados de la administración del Canal ha creado la ilusión, en las diferentes autoridades fiscales del país, de que no es necesaria la disponibilidad de una administración tributaria de alta capacidad que recaude los suficientes ingresos derivados de impuestos, debido a que estiman que siempre dispondrán de los ingresos que el paso transatlántico puede generar.

Si bien es cierto que existe un aumento en la importancia relativa del aporte del Canal sobre el total de ingresos públicos, a partir de 2015, dicho fenómeno también se debe primariamente a la caída significativa de la recaudación de impuestos, y no tanto por el crecimiento de los ingresos derivados por el paso de buques.

Hacia 2008 los ingresos del Canal representaban el 3.1% del PIB, monto que se redujo hasta representar 1.8% del PIB en 2015 y 2016, y luego del reacomodo de tarifas por la ampliación del Canal, nuevamente el aporte se incrementó hasta representar el 2.7% en 2018.

Sin embargo, ya en 2019 su aporte se volvió nuevamente decreciente al reportar únicamente el 2.6% del PIB, lo que hace dudar sobre la posibilidad de una mejora sostenida de los ingresos procedentes del Canal a pesar de la propuesta de un nuevo aumento de peajes vigente a partir del próximo año.
En consecuencia, aun cuando los panameños deben seguir aprovechando al máximo los ingresos derivados de la explotación del paso transatlántico, debe entenderse que los rendimientos esperados por el aporte del Canal son decrecientes en el tiempo respecto del tamaño de la actividad económica, por lo que cada vez serán per se menos importantes.

Esto hace urgente la necesidad de avanzar en la profundización del control tributario para que el Estado panameño realmente disponga de los recursos necesarios. Lo descrito plantea la urgente necesidad de que el Gobierno Central disponga de una administración tributaria de alto nivel, lo que además de propiciar una mayor disponibilidad de recursos, también reducirá el riesgo fiscal vinculado con las potenciales disminuciones del comercio internacional, asociadas, como es en el mundo actual, a guerras comerciales entre las potencias económicas del mundo.

Mirar más allá del canal

Sin menospreciar la importancia de los ingresos que derivan del Canal de Panamá, este país centroamericano tiene establecido en su Carta Magna que los ingresos tributarios son de vital importancia para el financiamiento de las operaciones públicas.

No obstante, la historia muestra que las autoridades de Panamá, atendiendo a la disponibilidad de recursos derivados de la administración del Canal, no han sido muy diligentes en la procuración de los ingresos producto de impuestos, disfrazando dicha situación, como un esfuerzo para no afectar la productividad empresarial y la atracción de capitales extranjeros.

Así, la carga tributaria durante el período 1990-2019 presentó una media de 9.5%, la más baja de Centroamérica y, aun cuando en su trayectoria presenta oscilaciones, dicha volatilidad deriva, en la mayor parte de ocasiones, de la falta de una buena administración tributaria y no de cambios en la legislación tributaria.

En general, los principales cambios experimentados por los impuestos vigentes durante el período de análisis fueron el aumento del Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y Servicios (ITBMS), equivalente al IVA internacional, del 5.0% al 7.0% a mediados de 2010 (la tasa más baja en la región).

También se registra la creación del Impuesto Sobre Ganancias de Capital en 2006, y la disminución de la tasa marginal máxima del Impuesto Sobre la Renta para personas jurídicas del 30.0% al 25.0% a partir de 2010 (la más baja de la región conjuntamente con Guatemala).

Aparentemente guiados por la idea de que una disminución de la alícuota de dicho impuesto contribuiría a atraer más inversión, como un incentivo adicional al extenso inventario de beneficios fiscales y subsidios de los que dispone este país, y en el largo plazo a promover una mayor recaudación de dicho impuesto.

El otro elemento que produce baja productividad general en el sistema tributario de Panamá es la gran cantidad de tratamientos tributarios diferenciados existentes, muchos de ellos dirigidos a promover la competitividad empresarial en la forma de incentivos tributarios a la inversión.

Evasión, zonas grises…

Lamentablemente, como en muchos países, dichos tratamientos especiales crean amplias zonas grises que son aprovechadas para evadir el pago de impuestos, por lo que en su aplicación no necesariamente el costo tributario para la sociedad es menor que los beneficios que el Estado obtiene tanto en materia de aumento de la producción, en generación de empleos o en la promoción de exportaciones que reduzcan el déficit comercial de balanza de pagos.

Finalmente, es pertinente comentar que conforme los últimos datos disponibles del Global Financial Integrity (2020), Panamá registra un estimado de USD 1.825.0 millones en materia de flujos ilícitos de capital, que implica la pérdida recaudatoria mínima de alrededor de 0.8% del PIB en materia de ISR.

En este indicador, es indispensable establecer que, debido a la debilidad estructural de la administración tributaria y la laxitud de las leyes panameñas sobre flujos de capital, para muchos empresarios no resulta necesario esconder sus transferencias de recursos hacia el resto del mundo, por lo que el monto registrado parece estar más vinculado a fuentes ilegales de recursos, las que, de todas formas, no son combatidas por el Estado panameño

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